La Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos (en adelante “la PDDH” o “esta Procuraduría”), en el ejercicio de su mandato legal de velar por la protección, promoción y educación de los derechos humanos y por la vigencia irrestricta de los mismos, además de coadyuvar a la formación de una sociedad democrática más incluyente y tolerante; presenta a la Honorable Asamblea Legislativa la siguiente Opinión sobre el proyecto de reforma al artículo 30 del Código Penal (en adelante, “el proyecto” o “la reforma”), referida a las circunstancias que agravan la responsabilidad penal, en cumplimiento del artículo 194, romano I, ordinales 9°, 10° y 11° de la Constitución de la República; y el artículo 11, ordinales 9°, 10° y 11° de la Ley de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos.
El objetivo de esta opinión es contribuir a la discusión legislativa aportando consideraciones jurídicas sobre el contenido y alcance del proyecto planteado a partir de un enfoque de derechos humanos, los cuales pueden ser tomados en cuenta en la emisión del dictamen correspondiente.
I. Planteamiento del proyecto de reforma
El Proyecto recae en el artículo 30 del Código Penal, ubicado en el Libro I “Parte General”, Título II “Hecho punible y Responsabilidad penal”, Capítulo III “De las circunstancias que modifican la responsabilidad penal”, Sección segunda “Circunstancias agravantes”, el cual adiciona a dicho artículo un numeral, que se encuentra redactado de la siguiente manera:
CRÍMENES DE ODIO
20) Cuando el delito sea motivado como consecuencia del trabajo de la víctima en el ámbito de la protección de los derechos humanos, la defensa del medio ambiente y la promoción de la democracia y del desarrollo humano.
De esta manera en algunas legislaciones internas se observa intentos de reforma sobre una categoría de ilícito penal autónomo denominado “delitos de odio”[1]. Asimismo, esta tendencia también se observa en los documentos de trabajo de la Organización de Estados Americanos en el anteproyecto de una nueva “Convención Interamericana contra el racismo y toda forma de discriminación e intolerancia”, que en lo sustancial manifiesta en sus considerandos la alarma sobre el aumento de los delitos de odio cometidos por motivos de raza, color, etnia, sexo, religión, orientación sexual, deficiencia y otras condiciones sociales[2].
Una tipificación a nivel internacional sobre “delitos de odio”, se prescribe el siguiente:
“Son actos cometidos contra un individuo aparentemente por su raza, grupo étnico, religión, lugar de origen, nacionalidad, orientación sexual, sexo o afiliación política, afinidad deportiva, etc. Estos actos pueden ser incidentes motivados por prejuicio como: amenazas habladas o escritas o intimidación constante, destrucción/vandalismo de propiedad, ataques físicos o atentados contra un individuo”[3].
El proyecto de reforma objeto de esta opinión, se encuentra orientado a adoptar una medida legislativa que agrava la responsabilidad penal. El motivo de agregar el proyecto es por “Crímenes de odio”. Relacionado con lo que se ha dicho anteriormente, nos encontramos con agravantes que se refieren a la cualidad de la persona, es decir, hace referencia a determinadas circunstancias particulares de la víctima que motivan al victimario a cometer un delito. Este aspecto subjetivo, tiene que ver con un móvil de discriminación enraizados en prejuicios o esteriotipos culturales o sociales, construidos a partir de una desvalorización o menosprecio de la dignidad individual o colectiva de un grupo social contra otro tradicionalmente estigmatizado, entre ellos se podría hacer referencia a: mujeres, niños, niñas y adolescentes, indígenas, etc.
La finalidad del proyecto como se ha mencionado antes, parte de reconocer una protección especial a las defensoras y defensores de los derechos humanos por su actividad. A consideración de esta Procuraduría, dicha actividad especial es reconocida como un derecho humano, por lo tanto sujeto a la protección del Estado. El cometimiento de delitos en contra de estas personas en razón de las actividades que realizan en la promoción y protección de los derechos humanos, podría generar un motivo de discriminación o ubicarse, según sea el caso, en la tipificación de los crímenes de odio arriba señalada.
En el marco de la reforma, si bien es cierto, las personas defensoras de los derechos humanos pueden coincidir con la pertenencia a los grupos sociales vulnerables antes mencionados -sujetos de los crímenes de odio-, no todas podrían encontrarse en esta situación, sino simplemente identificándose y adoptar una labor activa en la reivindicación de los derechos específicos de estos conglomerados. Por lo tanto, la categoría que ubica la reforma como “Crímenes de odio”, contiene un alcance mucho más amplio al enunciado en su contenido. Esta situación visualiza una falta de precisión en la utilización de términos jurídicos, además de una falta de concordancia con la finalidad de la reforma.
A consideración como Procurador, agrego elementos positivos a ser retomados dentro de la discusión que pueda hacerse en la Honorable Asamblea Legislativa, con el objeto de adoptar medidas de protección no solamente para las personas defensoras de los derechos humanos en razón de su vinculación con las actividades de promoción y protección de los derechos de grupos sociales vulnerables, sino que también implicaría un reconocimiento de protección para estos conglomerados sociales que por razones históricas, sociales, culturales y políticas han sido discriminados y, en consecuencia, sujetos a la violencia más extrema.
En el derecho comparado, particularmente en el derecho penal español, se ha regulado de esa manera, incluyendo como circunstancia agravante de responsabilidad penal el cometimiento de delitos por motivos discriminatorios. En este sentido, el artículo 22, número 4 del Código Penal Español, menciona lo siguiente:
“Cometer el delito por motivos racistas, antisemitas u otra clase de discriminación referente a la ideología, religión o creencias de la víctima, la etnia, raza o nación a la que pertenezca, su sexo u orientación sexual, o la enfermedad o minusvalía que padezca”
Asimismo, el Comité de Naciones Unidas para la Eliminación de la Discriminación Racial ha tomado como una medida de avance en la protección de los derechos humanos específicos de personas y grupos vulnerables, la introducción al ordenamiento penal de “una circunstancia agravante por delitos basados en el origen étnico, la creencia, la orientación sexual o razones parecidas de terceros”[4].
Por tal razón, la iniciativa legislativa que aquí se discute a parte de abarcar este motivo de discriminación por la actividad de la víctima, también no debería ser impedimento para adoptar medidas legislativas a favor de grupos sociales que por razones históricas, sociales, culturales y políticas han sido marginados de las políticas públicas y de medidas de protección especiales.
Por otro lado, se observa que los motivos considerados en el proyecto se refieren a la actividad de la víctima relacionada con la “protección de los derechos humanos, la defensa del medio ambiente y la promoción de la democracia y del desarrollo humano”. La PDDH considera que esta construcción recae en una tautología sobre términos que ya se encuentran reconocidos en la categoría de defensor o defensora de los derechos humanos, como antes se ha mencionado.
Esta Procuraduría propone la siguiente modificación al proyecto de reforma:
MOTIVOS DISCRIMINATORIOS
20) Cuando el delito sea motivado por la labor de la víctima o de las víctimas en el ámbito de la promoción y protección de los derechos humanos y libertades fundamentales, o en razón del color de su piel, su raza, religión, origen nacional o étnico, orientación sexual o identidad de género, edad, estado civil, discapacidad o cualquier otra circunstancia.
II. Consideraciones sobre el deber general de garantía y protección de las personas defensoras de los derechos humanos
De la lectura de los considerandos se observa que la finalidad del proyecto es legislar a favor de las personas que se dedican a la promoción y protección de los derechos humanos, brindando garantías de protección estatal por medio del derecho penal. En este sentido, se reconoce que estas personas son víctimas de situaciones riesgosas y peligrosas como: amenazas, lesiones, persecuciones, secuestros, torturas, homicidios, destrucción de la propiedad privada, entre otras; constituyendo violaciones graves a sus derechos humanos y libertades fundamentales, entre ellos a la vida, a la integridad, libertad y seguridad, libertad de expresión, entre otros.
La labor de las defensoras y defensores de derechos humanos es fundamental para la implementación universal de los derechos y libertades fundamentales; así en este sentido, el Secretario General de las Naciones Unidas, ha expresado que "los defensores de los derechos humanos son el núcleo del movimiento de derechos humanos en todo el mundo. Trabajan por las transformaciones democráticas que permiten aumentar la participación de los ciudadanos en los procesos de adopción de decisiones que determinan sus vidas; contribuyen a mejorar las condiciones sociales, políticas y económicas reducir las tensiones sociales y políticas, crear un entorno pacífico, tanto en el plano nacional como internacional por los derechos humanos. Los defensores de los derechos humanos constituyen la base sobre la que se apoyan las organizaciones y los mecanismos regionales e internacionales de derechos humanos, incluidos los de Naciones Unidas, para promover y proteger los derechos humanos"[5].
El principal cuerpo legal de naturaleza internacional que brinda un marco de protección a las personas defensoras de los derechos humanos es la “Declaración de Naciones Unidas sobre el derecho y el deber de los individuos, los grupos y las instituciones de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales universalmente reconocidos” (en adelante, “La Declaración”). En ella se reconoce que es un derecho humano tanto individual como colectivo el promover y procurar la protección y realización de los derechos humanos y las libertades fundamentales en los planos nacional e internacional.
La determinación de quiénes pueden ser considerados personas defensoras de los derechos humanos, se establece respecto a las acciones realizadas y no por otras razones. De esta manera, para ser considerada dentro de esta categoría, “la persona debe proteger o promover cualquier derecho o derechos a favor de personas o grupos de personas, lo que incluye la promoción y protección de cualquier derecho civil o político, económico, social o cultural”[6]. Por lo tanto, esta actividad es de interés público porque trasciende el ámbito individual identificándose con los intereses de la sociedad en general, debido a que su finalidad es el mejoramiento colectivo de las y los integrantes de la misma. En el marco de sus acciones pueden referirse a la realización de varios derechos, además de determinadas categorías de los mismos, como aquellos que se dedican a la protección de los derechos de las mujeres, niñas y niños, pueblos indígenas, derechos de las personas refugiadas y forzadamente desplazadas. Asimismo, se debe tomar en cuenta que la lista de derechos que pueden ser sujetos a estas actividades no es cerrada.
Respecto al proyecto de reforma penal, es valida la pregunta “sí la medida legislativa de agravar la responsabilidad penal es suficiente para brindar una protección eficaz y efectiva a las personas defensoras de los derechos humanos”; esto a la luz de los estándares internacionales en materia de derechos humanos, y el deber del Estado en la protección de las personas defensoras de los derechos humanos.
Derivado del derecho de toda persona a promover y proteger los derechos humanos, se establece el deber estatal de garantía y protección a favor de ellas[7]. Para lograr este cometido, los Estados tiene el deber jurídico de adoptar todas las medidas que sean necesarias para garantizar el “espacio contextual” en el que defensoras y defensores y, en general, la sociedad, pueda promover libremente y buscar la protección de sus derechos a través de los mecanismos nacionales e internacionales. Existe un consenso en la materia, que las medidas más importantes destinadas a proteger los derechos humanos de las defensoras y defensores deben ir orientadas a reforzar la investigación, juzgamiento y sanción a quiénes cometen violaciones en su contra.
Lo anterior, debido a que la impunidad en las investigaciones, además de poner en riesgo la vida de centenares de defensoras y defensores, también contribuye a crear un ambiente de intimidación y amedrentamiento que impide el pleno ejercicio de la defensa de los derechos humanos. Asimismo, es de considerar que la omisión de un Estado de efectuar una investigación exhaustiva y completa de asesinatos y desapariciones contra defensoras y defensores y la falta de sanción penal de los autores materiales e intelectuales resulta especialmente grave por el impacto que tiene sobre la sociedad. Cuando el Estado investiga y sanciona los perpetradores de violaciones de derechos humanos, envía un mensaje claro a la sociedad en el sentido de que no habrá tolerancia para aquellos que incurran en violaciones de derechos humanos[8].
Al respecto, esta Procuraduría coincide con el criterio de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre que “el respeto de los derechos humanos en un Estado democrático depende, en gran parte, de las garantías efectivas y adecuadas de que gocen los defensores de derechos humanos para realizar libremente sus actividades”[9]. En consecuencia, el Estado se encuentra en la obligación de otorgar garantías efectivas y adecuadas a las defensoras y defensores y prestar particular atención a acciones que limiten u obstaculicen su trabajo.
Atendiendo esta obligación, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha recomendado implementar medidas de protección para defensoras y defensores de derechos humanos, tales como:
“disponer de los recursos humanos, presupuestarios y logísticos necesarios para garantizar la implementación de medidas de protección adecuadas y efectivas cuando esté en riesgo la seguridad personal y la vida de estas personas. Asimismo, asegurar que las medidas de seguridad sean efectivamente puestas en práctica durante el tiempo que las condiciones de riesgo lo exijan […] establecer unidades especializadas de la Policía Civil Nacional y del Ministerio Público, con los recursos y la capacitación necesarios, a efectos de que trabajen de manera coordinada y respondan con la debida diligencia a la investigación de estos hechos. Asimismo, incrementar los recursos de la Procuraduría para los Derechos Humanos con el objetivo de fortalecer su capacidad de trabajo en la defensa y protección de la actividad desarrollada por los defensores de derechos humanos”[10].
Entre las medidas de protección cautelar que subyacen al deber de garantía de los Estados, también la Comisión Interamericana resalta la importante función de los programas de protección de defensoras y defensores, así como de víctimas y testigos de violaciones a derechos humanos. La Comisión insta a la implementación de estos programas y llama a su masificación y fortalecimiento[11].
En este sentido, nuestro país cuenta con mecanismos legales que brindan operatividad a la protección de víctimas y testigos. El artículo 13, número 11, del Código Procesal Penal, reconoce este derecho de la siguiente forma:
Derechos de la Víctima
Art. 13.- La víctima tendrá derecho:
11) A recibir protección en albergues especiales tanto su persona como su entorno familiar, en los casos que la policía, el fiscal o el juez lo estimen conveniente por la complejidad de las circunstancias o se presuma riesgo para sus personas. Todo de conformidad a la ley especial;
Esta disposición encuentra su desarrollo en la Ley Especial para la Protección de Víctimas y Testigos, que crea un marco jurídico que posibilita la implementación de un programa integral de protección para dichas personas. Anteriormente, esta Procuraduría se ha pronunciado en el sentido que se constituye como “un régimen especial para garantizar la seguridad de estas personas, concretando un esfuerzo muy importante para protegerlas en una forma novedosa, sistematizada y ordenada, derivando en un sensible avance en la administración de justicia y la lucha contra la impunidad delincuencial que ha preocupado sensiblemente a la población, sobre todo en los últimos años”[12].
Asimismo, ha dictado recomendaciones específicas a la Honorable Asamblea Legislativa para que adecue su contenido a los parámetros de protección de los derechos humanos. En ese sentido, se instó a la ampliación de los sujetos protegidos contenidos en el artículo 2 de la mencionada Ley, agregando “… o por otro motivo que pueda razonablemente incidir en la seguridad de una persona y que no se encuentre en las circunstancias anteriores”.
En este mismo sentido, el Instituto de Derechos Humanos de la Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas” (IDHUCA), también se ha pronunciado sobre esta ampliación, manifestando que “debido a la gravedad de las situaciones que ocurren en el país exige incluir dentro del ámbito de protección –como ocurre en la legislación estadounidense– a otras personas que por su vinculación familiar o cualquier otro tipo de asociación puedan peligrar. De esta manera, se abarcaría a familiares de testigos, peritos y víctimas, así como a fiscales, jueces y abogados e incluso periodistas, defensores de derechos humanos e individuos que por su relación directa o indirecta con el proceso también son objeto de amenazas, coacciones y atentados. En definitiva, se trata de ampliar la definición de beneficiarios a proteger”[13].
A parte de estas consideraciones se establecen otros criterios para que la mencionada Ley se apegue a lo establecido en los estándares internacionales de derechos humanos. Entre ellos se encuentran, estar orientado a erradicar “todos aquellos actos que, directa o indirectamente, impiden o dificultan las tareas de las personas, grupos u organizaciones que trabajan en la protección y promoción de los derechos fundamentales”[14]. En este sentido, sería conveniente que el Estado adopte estrategias efectivas y exhaustivas de prevención con el fin de evitar los ataques en contra de las defensoras y los defensores de los derechos humanos. Esta política de prevención y protección debería tener en cuenta los períodos de mayor vulnerabilidad de las defensoras y defensores. Las autoridades estatales deben mantenerse vigilantes durante dichos períodos y hacer público su compromiso de apoyo y protección.
III. Conclusiones y recomendaciones
Conclusiones
El proyecto de reforma introduce una nueva circunstancia que agrava la responsabilidad penal, por lo tanto, se encuentra dirigida a aumentar la determinación de la pena incrementando el nivel de antijuricidad a la conducta delictiva. La finalidad es brindar mayor garantía de protección para las personas que en razón de su actividad de promover y defender los derechos humanos, se encuentran en riesgo o son víctimas de hechos ilícitos que atentan con sus derechos humanos.
Esta medida ha sido adoptada por legislaciones foráneas y avalada por los órganos de supervisión de tratados de las Naciones Unidas, ya que genera un reconocimiento de la actividad de promoción y protección de los derechos humanos como un derecho humano sujeto a protección del Estado. Existe una relación directa entre la adopción de garantías para el ejercicio pleno de este derecho y la consolidación de la democracia y del Estado de Derecho.
El contenido de la reforma se ubica bajo el título “Crímenes de Odio”, conductas que se encuentran tipificadas a nivel doctrinario como aquella que se inflige a personas o ciertos grupos sociales por razón de su raza, raza, grupo étnico, religión, lugar de origen, nacionalidad, orientación sexual, sexo o afiliación política, afinidad deportiva, entre otros. Estos aspectos se encuentran relacionados con la labor de las personas defensoras de los derechos humanos, en cuanto comparten la reivindicación de sus derechos.
Sin embargo, no puede hacerse una vinculación directa debido a que puede ser que estas personas no coincidan como victimas en la pertenencia a estos grupos sociales vulnerables. Asimismo, se considera que esta última situación no puede ser óbice para que la Honorable Asamblea Legislativa pueda legislar a favor de estos grupos sociales tradicionalmente discriminados.
Recomendaciones
a) Insta a la Honorable Asamblea Legislativa, modificar la reforma propuesta en el sentido de incluir tanto en sus considerandos como el contenido de la misma, la circunstancia de agravamiento de la responsabilidad penal por “Motivos por discriminación”, en la que se incluya la actividad de promoción y defensa de los derechos humanos, además de los demás elementos que generan exclusión social.
b) Exhorta a la Honorable Asamblea Legislativa, revisar y modificar la Ley Especial de Protección de Víctimas y Testigos, en el sentido de ampliar los supuestos de protección para que se consideren a las personas defensoras de los derechos humanos, además de garantizar que el programa especial se cumpla retomando los estándares internacionales en materia de derechos humanos.
San Salvador, seis de octubre de dos mil nueve
Lic. Oscar Humberto LunaProcurador para la Defensa de los Derechos Humanos
[1] Padilla, Alexandra Ocles. Observaciones al Proyecto de Ley Reformatoria al Código Penal de Ecuador, dirigida a la Comisión Especializada De lo Civil y Penal, Comisión de Legislación y Fiscalización de la Asamblea Legislativa del Ecuador.
[2] Organización de Estados Americanos (OEA). Anteproyecto de la Convención Interamericana contra el racismo y toda forma de discriminación e intolerancia, Consejo Permanente de la OEA, Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos, CP/CAJP-2357/06 rev. 7, del 8 de mayo 2007.
[3] Bargioni, Sandi. Crímenes de Odio y la Victima: Una Guía del Proceso Legal, Unidad de Crímenes de Odio del Departamento de Policía de San Francisco, página 3. Véase la página electrónica:
http://www.sfgov.org/site/uploadedfiles/police/investigations/Crimenes_de_Odio.pdf, consultada el 4 de octubre de 2009.
[4] Naciones Unidas. Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, Examen de los informes presentados por los Estados Partes de conformidad con el artículo 9 de la convención, Observaciones finales al Estado de Dinamarca, CERD/C/DEN/CO/17, del 19 de octubre de 2006, párrafo 6.
[5] Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre la situación de las defensoras y defensores de los derechos humanos en las Américas, OEA/Ser.L/V/II.124, documento 5, rev.1, del 7 de marzo de 2006. Puede encontrarse en la página electrónica:
http://www.cidh.oas.org/countryrep/Defensores/defensoresindice.htm, consultada el 4 de octubre de 2009.
[6] Naciones Unidas. Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos, Protecting the Right to Defend Human Rights and Fundamental Freedoms, Fact Sheet No. 29, UN publications, Ginebra, 2004.
[7] El artículo 9.1 de la Declaración de Naciones Unidas sobre el derecho y el deber de los individuos, los grupos y las instituciones de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales universalmente reconocidos, establece que: “En el ejercicio de los derechos humanos y las libertades fundamentales, incluidas la promoción y la protección de los derechos humanos … toda persona tiene derecho, individual o colectivamente, a disponer de recursos eficaces y a ser protegida en caso de violación de esos derechos”.
[8] Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre la situación de las defensoras y defensores de los derechos humanos en las Américas, op. cit.
[9] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Lysias Fleury. Medidas Provisionales. Resolución de 7 de junio de 2003, considerando quinto; y Resolución de 2 de diciembre de 2003, considerando décimo.
[10] Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Justicia e inclusión social: los desafíos de la democracia en Guatemala, OEA/Ser.L/V/II.118, Doc. 5 rev. 2, 29 diciembre de 2003, párr. 208.
[11] Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre la situación de las defensoras y defensores de los derechos humanos en las Américas, op. cit.
[12] PDDH. Posición de la Procuradora para la Defensa de los Derechos Humanos, Dra. Beatrice Alamanni de Carrillo, en relación con la Ley Especial para la Protección de Víctimas y Testigos, San Salvador, del 2 de enero de 2007, página 1.
[13] IDHUCA. El Salvador: Protección a testigos, peritos y víctimas en procesos penales, El Salvador, Agosto del 2004, página 41.
[14] OEA, Asamblea General, resolución AG/RES. 2067 (XXXV-O/05), de 7 de junio de 2005, punto resolutivo número 2.
El objetivo de esta opinión es contribuir a la discusión legislativa aportando consideraciones jurídicas sobre el contenido y alcance del proyecto planteado a partir de un enfoque de derechos humanos, los cuales pueden ser tomados en cuenta en la emisión del dictamen correspondiente.
I. Planteamiento del proyecto de reforma
El Proyecto recae en el artículo 30 del Código Penal, ubicado en el Libro I “Parte General”, Título II “Hecho punible y Responsabilidad penal”, Capítulo III “De las circunstancias que modifican la responsabilidad penal”, Sección segunda “Circunstancias agravantes”, el cual adiciona a dicho artículo un numeral, que se encuentra redactado de la siguiente manera:
CRÍMENES DE ODIO
20) Cuando el delito sea motivado como consecuencia del trabajo de la víctima en el ámbito de la protección de los derechos humanos, la defensa del medio ambiente y la promoción de la democracia y del desarrollo humano.
De esta manera en algunas legislaciones internas se observa intentos de reforma sobre una categoría de ilícito penal autónomo denominado “delitos de odio”[1]. Asimismo, esta tendencia también se observa en los documentos de trabajo de la Organización de Estados Americanos en el anteproyecto de una nueva “Convención Interamericana contra el racismo y toda forma de discriminación e intolerancia”, que en lo sustancial manifiesta en sus considerandos la alarma sobre el aumento de los delitos de odio cometidos por motivos de raza, color, etnia, sexo, religión, orientación sexual, deficiencia y otras condiciones sociales[2].
Una tipificación a nivel internacional sobre “delitos de odio”, se prescribe el siguiente:
“Son actos cometidos contra un individuo aparentemente por su raza, grupo étnico, religión, lugar de origen, nacionalidad, orientación sexual, sexo o afiliación política, afinidad deportiva, etc. Estos actos pueden ser incidentes motivados por prejuicio como: amenazas habladas o escritas o intimidación constante, destrucción/vandalismo de propiedad, ataques físicos o atentados contra un individuo”[3].
El proyecto de reforma objeto de esta opinión, se encuentra orientado a adoptar una medida legislativa que agrava la responsabilidad penal. El motivo de agregar el proyecto es por “Crímenes de odio”. Relacionado con lo que se ha dicho anteriormente, nos encontramos con agravantes que se refieren a la cualidad de la persona, es decir, hace referencia a determinadas circunstancias particulares de la víctima que motivan al victimario a cometer un delito. Este aspecto subjetivo, tiene que ver con un móvil de discriminación enraizados en prejuicios o esteriotipos culturales o sociales, construidos a partir de una desvalorización o menosprecio de la dignidad individual o colectiva de un grupo social contra otro tradicionalmente estigmatizado, entre ellos se podría hacer referencia a: mujeres, niños, niñas y adolescentes, indígenas, etc.
La finalidad del proyecto como se ha mencionado antes, parte de reconocer una protección especial a las defensoras y defensores de los derechos humanos por su actividad. A consideración de esta Procuraduría, dicha actividad especial es reconocida como un derecho humano, por lo tanto sujeto a la protección del Estado. El cometimiento de delitos en contra de estas personas en razón de las actividades que realizan en la promoción y protección de los derechos humanos, podría generar un motivo de discriminación o ubicarse, según sea el caso, en la tipificación de los crímenes de odio arriba señalada.
En el marco de la reforma, si bien es cierto, las personas defensoras de los derechos humanos pueden coincidir con la pertenencia a los grupos sociales vulnerables antes mencionados -sujetos de los crímenes de odio-, no todas podrían encontrarse en esta situación, sino simplemente identificándose y adoptar una labor activa en la reivindicación de los derechos específicos de estos conglomerados. Por lo tanto, la categoría que ubica la reforma como “Crímenes de odio”, contiene un alcance mucho más amplio al enunciado en su contenido. Esta situación visualiza una falta de precisión en la utilización de términos jurídicos, además de una falta de concordancia con la finalidad de la reforma.
A consideración como Procurador, agrego elementos positivos a ser retomados dentro de la discusión que pueda hacerse en la Honorable Asamblea Legislativa, con el objeto de adoptar medidas de protección no solamente para las personas defensoras de los derechos humanos en razón de su vinculación con las actividades de promoción y protección de los derechos de grupos sociales vulnerables, sino que también implicaría un reconocimiento de protección para estos conglomerados sociales que por razones históricas, sociales, culturales y políticas han sido discriminados y, en consecuencia, sujetos a la violencia más extrema.
En el derecho comparado, particularmente en el derecho penal español, se ha regulado de esa manera, incluyendo como circunstancia agravante de responsabilidad penal el cometimiento de delitos por motivos discriminatorios. En este sentido, el artículo 22, número 4 del Código Penal Español, menciona lo siguiente:
“Cometer el delito por motivos racistas, antisemitas u otra clase de discriminación referente a la ideología, religión o creencias de la víctima, la etnia, raza o nación a la que pertenezca, su sexo u orientación sexual, o la enfermedad o minusvalía que padezca”
Asimismo, el Comité de Naciones Unidas para la Eliminación de la Discriminación Racial ha tomado como una medida de avance en la protección de los derechos humanos específicos de personas y grupos vulnerables, la introducción al ordenamiento penal de “una circunstancia agravante por delitos basados en el origen étnico, la creencia, la orientación sexual o razones parecidas de terceros”[4].
Por tal razón, la iniciativa legislativa que aquí se discute a parte de abarcar este motivo de discriminación por la actividad de la víctima, también no debería ser impedimento para adoptar medidas legislativas a favor de grupos sociales que por razones históricas, sociales, culturales y políticas han sido marginados de las políticas públicas y de medidas de protección especiales.
Por otro lado, se observa que los motivos considerados en el proyecto se refieren a la actividad de la víctima relacionada con la “protección de los derechos humanos, la defensa del medio ambiente y la promoción de la democracia y del desarrollo humano”. La PDDH considera que esta construcción recae en una tautología sobre términos que ya se encuentran reconocidos en la categoría de defensor o defensora de los derechos humanos, como antes se ha mencionado.
Esta Procuraduría propone la siguiente modificación al proyecto de reforma:
MOTIVOS DISCRIMINATORIOS
20) Cuando el delito sea motivado por la labor de la víctima o de las víctimas en el ámbito de la promoción y protección de los derechos humanos y libertades fundamentales, o en razón del color de su piel, su raza, religión, origen nacional o étnico, orientación sexual o identidad de género, edad, estado civil, discapacidad o cualquier otra circunstancia.
II. Consideraciones sobre el deber general de garantía y protección de las personas defensoras de los derechos humanos
De la lectura de los considerandos se observa que la finalidad del proyecto es legislar a favor de las personas que se dedican a la promoción y protección de los derechos humanos, brindando garantías de protección estatal por medio del derecho penal. En este sentido, se reconoce que estas personas son víctimas de situaciones riesgosas y peligrosas como: amenazas, lesiones, persecuciones, secuestros, torturas, homicidios, destrucción de la propiedad privada, entre otras; constituyendo violaciones graves a sus derechos humanos y libertades fundamentales, entre ellos a la vida, a la integridad, libertad y seguridad, libertad de expresión, entre otros.
La labor de las defensoras y defensores de derechos humanos es fundamental para la implementación universal de los derechos y libertades fundamentales; así en este sentido, el Secretario General de las Naciones Unidas, ha expresado que "los defensores de los derechos humanos son el núcleo del movimiento de derechos humanos en todo el mundo. Trabajan por las transformaciones democráticas que permiten aumentar la participación de los ciudadanos en los procesos de adopción de decisiones que determinan sus vidas; contribuyen a mejorar las condiciones sociales, políticas y económicas reducir las tensiones sociales y políticas, crear un entorno pacífico, tanto en el plano nacional como internacional por los derechos humanos. Los defensores de los derechos humanos constituyen la base sobre la que se apoyan las organizaciones y los mecanismos regionales e internacionales de derechos humanos, incluidos los de Naciones Unidas, para promover y proteger los derechos humanos"[5].
El principal cuerpo legal de naturaleza internacional que brinda un marco de protección a las personas defensoras de los derechos humanos es la “Declaración de Naciones Unidas sobre el derecho y el deber de los individuos, los grupos y las instituciones de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales universalmente reconocidos” (en adelante, “La Declaración”). En ella se reconoce que es un derecho humano tanto individual como colectivo el promover y procurar la protección y realización de los derechos humanos y las libertades fundamentales en los planos nacional e internacional.
La determinación de quiénes pueden ser considerados personas defensoras de los derechos humanos, se establece respecto a las acciones realizadas y no por otras razones. De esta manera, para ser considerada dentro de esta categoría, “la persona debe proteger o promover cualquier derecho o derechos a favor de personas o grupos de personas, lo que incluye la promoción y protección de cualquier derecho civil o político, económico, social o cultural”[6]. Por lo tanto, esta actividad es de interés público porque trasciende el ámbito individual identificándose con los intereses de la sociedad en general, debido a que su finalidad es el mejoramiento colectivo de las y los integrantes de la misma. En el marco de sus acciones pueden referirse a la realización de varios derechos, además de determinadas categorías de los mismos, como aquellos que se dedican a la protección de los derechos de las mujeres, niñas y niños, pueblos indígenas, derechos de las personas refugiadas y forzadamente desplazadas. Asimismo, se debe tomar en cuenta que la lista de derechos que pueden ser sujetos a estas actividades no es cerrada.
Respecto al proyecto de reforma penal, es valida la pregunta “sí la medida legislativa de agravar la responsabilidad penal es suficiente para brindar una protección eficaz y efectiva a las personas defensoras de los derechos humanos”; esto a la luz de los estándares internacionales en materia de derechos humanos, y el deber del Estado en la protección de las personas defensoras de los derechos humanos.
Derivado del derecho de toda persona a promover y proteger los derechos humanos, se establece el deber estatal de garantía y protección a favor de ellas[7]. Para lograr este cometido, los Estados tiene el deber jurídico de adoptar todas las medidas que sean necesarias para garantizar el “espacio contextual” en el que defensoras y defensores y, en general, la sociedad, pueda promover libremente y buscar la protección de sus derechos a través de los mecanismos nacionales e internacionales. Existe un consenso en la materia, que las medidas más importantes destinadas a proteger los derechos humanos de las defensoras y defensores deben ir orientadas a reforzar la investigación, juzgamiento y sanción a quiénes cometen violaciones en su contra.
Lo anterior, debido a que la impunidad en las investigaciones, además de poner en riesgo la vida de centenares de defensoras y defensores, también contribuye a crear un ambiente de intimidación y amedrentamiento que impide el pleno ejercicio de la defensa de los derechos humanos. Asimismo, es de considerar que la omisión de un Estado de efectuar una investigación exhaustiva y completa de asesinatos y desapariciones contra defensoras y defensores y la falta de sanción penal de los autores materiales e intelectuales resulta especialmente grave por el impacto que tiene sobre la sociedad. Cuando el Estado investiga y sanciona los perpetradores de violaciones de derechos humanos, envía un mensaje claro a la sociedad en el sentido de que no habrá tolerancia para aquellos que incurran en violaciones de derechos humanos[8].
Al respecto, esta Procuraduría coincide con el criterio de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre que “el respeto de los derechos humanos en un Estado democrático depende, en gran parte, de las garantías efectivas y adecuadas de que gocen los defensores de derechos humanos para realizar libremente sus actividades”[9]. En consecuencia, el Estado se encuentra en la obligación de otorgar garantías efectivas y adecuadas a las defensoras y defensores y prestar particular atención a acciones que limiten u obstaculicen su trabajo.
Atendiendo esta obligación, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha recomendado implementar medidas de protección para defensoras y defensores de derechos humanos, tales como:
“disponer de los recursos humanos, presupuestarios y logísticos necesarios para garantizar la implementación de medidas de protección adecuadas y efectivas cuando esté en riesgo la seguridad personal y la vida de estas personas. Asimismo, asegurar que las medidas de seguridad sean efectivamente puestas en práctica durante el tiempo que las condiciones de riesgo lo exijan […] establecer unidades especializadas de la Policía Civil Nacional y del Ministerio Público, con los recursos y la capacitación necesarios, a efectos de que trabajen de manera coordinada y respondan con la debida diligencia a la investigación de estos hechos. Asimismo, incrementar los recursos de la Procuraduría para los Derechos Humanos con el objetivo de fortalecer su capacidad de trabajo en la defensa y protección de la actividad desarrollada por los defensores de derechos humanos”[10].
Entre las medidas de protección cautelar que subyacen al deber de garantía de los Estados, también la Comisión Interamericana resalta la importante función de los programas de protección de defensoras y defensores, así como de víctimas y testigos de violaciones a derechos humanos. La Comisión insta a la implementación de estos programas y llama a su masificación y fortalecimiento[11].
En este sentido, nuestro país cuenta con mecanismos legales que brindan operatividad a la protección de víctimas y testigos. El artículo 13, número 11, del Código Procesal Penal, reconoce este derecho de la siguiente forma:
Derechos de la Víctima
Art. 13.- La víctima tendrá derecho:
11) A recibir protección en albergues especiales tanto su persona como su entorno familiar, en los casos que la policía, el fiscal o el juez lo estimen conveniente por la complejidad de las circunstancias o se presuma riesgo para sus personas. Todo de conformidad a la ley especial;
Esta disposición encuentra su desarrollo en la Ley Especial para la Protección de Víctimas y Testigos, que crea un marco jurídico que posibilita la implementación de un programa integral de protección para dichas personas. Anteriormente, esta Procuraduría se ha pronunciado en el sentido que se constituye como “un régimen especial para garantizar la seguridad de estas personas, concretando un esfuerzo muy importante para protegerlas en una forma novedosa, sistematizada y ordenada, derivando en un sensible avance en la administración de justicia y la lucha contra la impunidad delincuencial que ha preocupado sensiblemente a la población, sobre todo en los últimos años”[12].
Asimismo, ha dictado recomendaciones específicas a la Honorable Asamblea Legislativa para que adecue su contenido a los parámetros de protección de los derechos humanos. En ese sentido, se instó a la ampliación de los sujetos protegidos contenidos en el artículo 2 de la mencionada Ley, agregando “… o por otro motivo que pueda razonablemente incidir en la seguridad de una persona y que no se encuentre en las circunstancias anteriores”.
En este mismo sentido, el Instituto de Derechos Humanos de la Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas” (IDHUCA), también se ha pronunciado sobre esta ampliación, manifestando que “debido a la gravedad de las situaciones que ocurren en el país exige incluir dentro del ámbito de protección –como ocurre en la legislación estadounidense– a otras personas que por su vinculación familiar o cualquier otro tipo de asociación puedan peligrar. De esta manera, se abarcaría a familiares de testigos, peritos y víctimas, así como a fiscales, jueces y abogados e incluso periodistas, defensores de derechos humanos e individuos que por su relación directa o indirecta con el proceso también son objeto de amenazas, coacciones y atentados. En definitiva, se trata de ampliar la definición de beneficiarios a proteger”[13].
A parte de estas consideraciones se establecen otros criterios para que la mencionada Ley se apegue a lo establecido en los estándares internacionales de derechos humanos. Entre ellos se encuentran, estar orientado a erradicar “todos aquellos actos que, directa o indirectamente, impiden o dificultan las tareas de las personas, grupos u organizaciones que trabajan en la protección y promoción de los derechos fundamentales”[14]. En este sentido, sería conveniente que el Estado adopte estrategias efectivas y exhaustivas de prevención con el fin de evitar los ataques en contra de las defensoras y los defensores de los derechos humanos. Esta política de prevención y protección debería tener en cuenta los períodos de mayor vulnerabilidad de las defensoras y defensores. Las autoridades estatales deben mantenerse vigilantes durante dichos períodos y hacer público su compromiso de apoyo y protección.
III. Conclusiones y recomendaciones
Conclusiones
El proyecto de reforma introduce una nueva circunstancia que agrava la responsabilidad penal, por lo tanto, se encuentra dirigida a aumentar la determinación de la pena incrementando el nivel de antijuricidad a la conducta delictiva. La finalidad es brindar mayor garantía de protección para las personas que en razón de su actividad de promover y defender los derechos humanos, se encuentran en riesgo o son víctimas de hechos ilícitos que atentan con sus derechos humanos.
Esta medida ha sido adoptada por legislaciones foráneas y avalada por los órganos de supervisión de tratados de las Naciones Unidas, ya que genera un reconocimiento de la actividad de promoción y protección de los derechos humanos como un derecho humano sujeto a protección del Estado. Existe una relación directa entre la adopción de garantías para el ejercicio pleno de este derecho y la consolidación de la democracia y del Estado de Derecho.
El contenido de la reforma se ubica bajo el título “Crímenes de Odio”, conductas que se encuentran tipificadas a nivel doctrinario como aquella que se inflige a personas o ciertos grupos sociales por razón de su raza, raza, grupo étnico, religión, lugar de origen, nacionalidad, orientación sexual, sexo o afiliación política, afinidad deportiva, entre otros. Estos aspectos se encuentran relacionados con la labor de las personas defensoras de los derechos humanos, en cuanto comparten la reivindicación de sus derechos.
Sin embargo, no puede hacerse una vinculación directa debido a que puede ser que estas personas no coincidan como victimas en la pertenencia a estos grupos sociales vulnerables. Asimismo, se considera que esta última situación no puede ser óbice para que la Honorable Asamblea Legislativa pueda legislar a favor de estos grupos sociales tradicionalmente discriminados.
Recomendaciones
a) Insta a la Honorable Asamblea Legislativa, modificar la reforma propuesta en el sentido de incluir tanto en sus considerandos como el contenido de la misma, la circunstancia de agravamiento de la responsabilidad penal por “Motivos por discriminación”, en la que se incluya la actividad de promoción y defensa de los derechos humanos, además de los demás elementos que generan exclusión social.
b) Exhorta a la Honorable Asamblea Legislativa, revisar y modificar la Ley Especial de Protección de Víctimas y Testigos, en el sentido de ampliar los supuestos de protección para que se consideren a las personas defensoras de los derechos humanos, además de garantizar que el programa especial se cumpla retomando los estándares internacionales en materia de derechos humanos.
San Salvador, seis de octubre de dos mil nueve
Lic. Oscar Humberto LunaProcurador para la Defensa de los Derechos Humanos
[1] Padilla, Alexandra Ocles. Observaciones al Proyecto de Ley Reformatoria al Código Penal de Ecuador, dirigida a la Comisión Especializada De lo Civil y Penal, Comisión de Legislación y Fiscalización de la Asamblea Legislativa del Ecuador.
[2] Organización de Estados Americanos (OEA). Anteproyecto de la Convención Interamericana contra el racismo y toda forma de discriminación e intolerancia, Consejo Permanente de la OEA, Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos, CP/CAJP-2357/06 rev. 7, del 8 de mayo 2007.
[3] Bargioni, Sandi. Crímenes de Odio y la Victima: Una Guía del Proceso Legal, Unidad de Crímenes de Odio del Departamento de Policía de San Francisco, página 3. Véase la página electrónica:
http://www.sfgov.org/site/uploadedfiles/police/investigations/Crimenes_de_Odio.pdf, consultada el 4 de octubre de 2009.
[4] Naciones Unidas. Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, Examen de los informes presentados por los Estados Partes de conformidad con el artículo 9 de la convención, Observaciones finales al Estado de Dinamarca, CERD/C/DEN/CO/17, del 19 de octubre de 2006, párrafo 6.
[5] Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre la situación de las defensoras y defensores de los derechos humanos en las Américas, OEA/Ser.L/V/II.124, documento 5, rev.1, del 7 de marzo de 2006. Puede encontrarse en la página electrónica:
http://www.cidh.oas.org/countryrep/Defensores/defensoresindice.htm, consultada el 4 de octubre de 2009.
[6] Naciones Unidas. Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos, Protecting the Right to Defend Human Rights and Fundamental Freedoms, Fact Sheet No. 29, UN publications, Ginebra, 2004.
[7] El artículo 9.1 de la Declaración de Naciones Unidas sobre el derecho y el deber de los individuos, los grupos y las instituciones de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales universalmente reconocidos, establece que: “En el ejercicio de los derechos humanos y las libertades fundamentales, incluidas la promoción y la protección de los derechos humanos … toda persona tiene derecho, individual o colectivamente, a disponer de recursos eficaces y a ser protegida en caso de violación de esos derechos”.
[8] Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre la situación de las defensoras y defensores de los derechos humanos en las Américas, op. cit.
[9] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Lysias Fleury. Medidas Provisionales. Resolución de 7 de junio de 2003, considerando quinto; y Resolución de 2 de diciembre de 2003, considerando décimo.
[10] Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Justicia e inclusión social: los desafíos de la democracia en Guatemala, OEA/Ser.L/V/II.118, Doc. 5 rev. 2, 29 diciembre de 2003, párr. 208.
[11] Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre la situación de las defensoras y defensores de los derechos humanos en las Américas, op. cit.
[12] PDDH. Posición de la Procuradora para la Defensa de los Derechos Humanos, Dra. Beatrice Alamanni de Carrillo, en relación con la Ley Especial para la Protección de Víctimas y Testigos, San Salvador, del 2 de enero de 2007, página 1.
[13] IDHUCA. El Salvador: Protección a testigos, peritos y víctimas en procesos penales, El Salvador, Agosto del 2004, página 41.
[14] OEA, Asamblea General, resolución AG/RES. 2067 (XXXV-O/05), de 7 de junio de 2005, punto resolutivo número 2.
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